注意另一种“制度工具论”

从一般意义上说，人们制定各种制度都是有目的的，这种目的可概括为规范行为、协调关系、减少冲突、形成秩序、降低成本、提高效率。在人们的实践活动中，目的和手段是紧密联系的一对范畴，有目的没有手段或有手段没有目的，都是无意义的。既然制定制度有目的，实现目的就必然要有手段或工具，从这个意义上讲，制度是手段，但这是普遍意义上的手段，是人们共同的工具，而不是针对特定人群的工具。这种现象可称为“制度普遍工具论”。
　　而本文分析的“制度工具论”是另一种现象。所谓“工具”是主体指向客体、主体作用于客体的一种手段。“制度工具论”就是一些人认为自己是制度主体，别人是制度客体，把制度当作自己手中的工具作用于别人。在实际工作中，一些机构和人员把制度当作自己的手段和工具，约束别人，不约束自己，把自己置于制度之上、放在制度之外。一些制定制度的机构和人员，认为制度是自己制定的，制度就是自己的工具，用制度来约束别人，自己不受制度的约束。一些执行制度的机构和人员，认为自己是执行制度的，也把制度作为自己的工具用来约束别人，自己不受制度的约束。

产生“制度工具论”现象的原因
　　产生“制度工具论”现象的原因主要是两个方面。一是权力观不正确。不论是制定制度的机构和人员，还是执行制度的机构和人员，都是掌握一定权力的。如果把制定制度、执行制度的权力，作为自己的手段，用这种权力来对付别人、约束别人，就会产生“制度工具论”现象。权力是一种公共资源，应该用来为公共利益服务，而不是个别部门、少数人的私有工具。行使公共权力制定制度、执行制度是一种公共职责行为，是为社会服务的，而不是特定机构和人员的特权。二是制度角色意识不正确。人是制度主体，在一定范围内，从职责分工、行为特征不同来划分，制度主体可分为制度制定者、制度执行者、制度遵循者三个部分，就是说在一定的制度范围内，有三种制度角色。但这是理论上的划分，在社会现实中这三种角色不是截然分开的，而是重合的，一个人是制度制定者或制度执行者，同时也是制度遵循者。从概念逻辑关系上看，制度遵循者包含制度制定者和制度执行者。在实际工作中，制度角色意识不正确有两种现象，有些人认为自己是制度制定者而不是制度遵循者，有些人认为自己是制度执行者而不是制度遵循者，这就会导致把自己置于制度之上、放在制度之外，把制度作为自己手中的工具，用来管理别人、约束别人，而自己不受制度的约束。特别是一些领导干部的制度角色意识不正确，或者认为制度是自己制定的，或者认为自己是执行制度的，把制度当作自己的工具，要求别人遵守制度，而自己可以不遵守制度。

“制度工具论”导致的后果
　　在社会现实中，“制度工具论”会导致两种后果。一是导致制度权威丧失，制度难以有效实施。制定制度的人不遵守制度，执行制度的人不遵守制度，其他人就会产生逆反心理或效仿行为。一般来说，制度制定者、执行者都是领导干部或领导机关，在遵守制度上应该起带头作用，自觉遵守制度。即使制度本身是好的，如果领导干部、领导机关自己不遵守，要别人遵守，人家就会产生逆反对抗心理，你不遵守，凭什么要别人遵守，既然你不遵守，大家也可以不遵守，这样渐渐地制度就失去了权威，难以有效贯彻执行。为什么会出现这个问题？纪律和规矩就是很重要的制度，我们党的各种纪律和规矩历来是明确的、严格的，问题在于一些领导干部对别人讲纪律、讲规矩，把纪律和规矩作为自己的工具，要求别人遵守，自己不遵守。领导干部自己不遵守纪律，其他人也不会自觉、自愿遵守纪律，渐渐地纪律就成为橡皮筋、纸老虎稻草人。这种现象时间长了、范围大了，纪律的权威性、严肃性就会丧失，不守纪律就会成为一种普遍现象。二是导致一些领导干部犯错误的重要原因。把制度作为自己的工具，要求别人遵守制度，把自己置于制度之上、放在制度之外，不受制度约束，必然会产生违反制度的行为，走上错误的道路。从这些年查处的案件看，这是一个普遍的现象。有这样一个案例，一个单位的主要领导犯经济错误被查处，办案人员在调查中发现，这个单位的财务制度是很严格的，除了上级的各种财务制度之外，还根据自己单位实际制定了一套财务制度。那为什么这个人还会犯错误？后来这个人在检查材料中写到，这些严格的制度是用来约束别人、管理别人的，自己不受约束。这个人就是把制度当作自己的工具，管理别人、约束别人，不约束自己，结果是别人不犯错误，而自己则犯了错误。现实中出现的“知法犯法、执法犯法”现象，一个重要原因就是在一些制定制度、执行制度的人头脑中存在“制度工具论”观念。

树立正确的制度角色意识
　　克服“制度工具论”现象，要树立正确的权力观、树立清晰的制度角色意识。制度制定者、制度执行者要牢固树立制度面前人人平等、制度面前没有特权、制度约束没有例外的观念，严格遵守制度，自觉维护制度。习近平总书记要求，领导干部要自觉、带头遵守党纪国法，就是要求领导干部不能把自己凌驾于党纪国法之上，不能把党纪国法作为自己手中的工具，只要求别人遵守而自己不遵守。
　　树立每个人都是制度遵循者的角色意识。从制度角色的关系来看，制度遵循者包含着制度制定者和制度执行者，就是说人人都是制度遵循者，没有凌驾于制度之上、超出制度之外的人。在一个制度体系、制度环境中，虽然其中有些人是制度制定者，有些人是制度执行者，但是应注意，不存在制定制度而不需要遵守制度的人，也不存在执行制度而不需要遵守制度的人。在实际工作中，存在一些领导干部不遵守制度甚至严重违反制度的现象，原因很多，其中一个重要原因，就是没有树立正确、清晰的制度角色意识，或者认为制度是自己制定的，或者认为自己是执行制度的，因此把自己放在制度遵循者之外。在制度建设中，领导干部处于特殊地位、发挥重要作用，应树立正确、清晰的制度角色意识。领导干部的制度角色不是单一的，而是多重的，既是制度制定者、制度执行者，也是制度遵循者。
　　制度制定者和制度执行者，都要自觉遵守制度。制度不是自然存在的，需要有人来制定制度。制度是分为不同层次的，制度体系、制度环境也分为不同的范围。一个地区、一个部门、一个单位的领导干部，要针对本地区、本部门、本单位的实际，制定各种规章制度、纪律规定、管理措施等。制度制定出来了，但是制度不会自动实施，需要有人来执行制度。不论处于哪一层级的领导干部，都是制度执行者，要贯彻党的路线方针政策，实施国家的法律法规、政策规定，落实上级的决定决策，这是各级领导干部的工作职责。不论是制定制度，还是执行制度，都不能把“制定”或“执行”作为一种特权，不能把自己凌驾于制度之上，不能把制度作为自己的工具用来约束别人而不约束自己，要自觉接受制度约束、带头遵守制度。