提升应急预案的实用性

    应急预案是针对各种可能发生的突发事件而预先制定的行动计划或处置方案。它要回答的问题是各级政府和单位组织在应对突发事件时，应当用什么样的资源、采取什么样的行动进行应对。理论上，突发事件应急管理过程中遇到的各种难题都应在预案中找到确切或者相似答案。

应急预案是应急管理的重要手段
　　当前的应急管理现状是：一方面，各级政府正在大力建设应急预案体系，各级各类预案已达到550多万件，形成了以总体预案、专项预案、部门预案以及单位和基层组织预案为基本架构的应急预案体系。而另一方面，在一些突发事件发生后，现有的应急预案却并不能很好地解答处置过程中所面临的一些困境和疑难问题，加之部分决策者仍习惯于凭经验决策或靠“临场发挥”，导致应急预案在灾难处置中未能发挥出应有的作用。
　　这种局面的产生实际上反映了人们对应急预案的认识还存在一定的偏差。一种观点认为，应急预案不可能穷尽所有的突发事件情景，事件发生后必须具体问题具体分析，因此事件发生后还是要靠组织者的临场应变和动员能力，预案只能为应急工作提供临时的参考，由此导致应急预案编制中“形式大于内容、面子多于里子”。而另一种观点认为，应急预案应当“事无巨细”，规定的越细越好，最好是突发事件发生后可以直接依照预案“按图索骥”，只要应急预案一经启动，所有问题都可以迎刃而解，预案编制的目的就是要一劳永逸地解决所有难题。但在实践中，这样完美的“梦幻文档”却不可得，由此很多突发事件应急处置中的问题便自然归咎于应急预案“不具有可操作性”。实际上，两种观点殊途同归，最终导致的结果都是人们对应急预案失去信心，应急预案沦为摆设。
　　实践中，应急预案作为应急管理的重要手段，是应急管理工作的主线，管不管用是预案的生命线。从美欧等发达国家的情况来看，应急预案体系的建设发展多数都经历了一个不断适应形势变化和新事件特点、不断调整完善内容以增强预案实用性的过程。美国1992年颁布联邦应急响应预案（FRP），2004年将其上升为国家应急响应预案（NRP），随后在出台《国家应急预案评估》和《国家应急准备指南》的基础上，于2008年公布了《国家应急响应框架》（NRF），2011年后按照应急管理流程又将其分解为全国预防、保护、减除、响应、恢复五个框架，框架之下又配套了五个跨部门行动预案。这一变化过程既说明应急预案在应急管理中举足轻重的地位，同时也说明没有一成不变的预案。同样，日本在应急管理实践过程中也在不断地总结以往的教训，持续改进其应急预案体系。1995年阪神大地震后，日本中央政府先后8次修订其防灾基本计划（预案），并制定了配套的防灾业务计划、地区防灾计划，进一步明确了中央政府、都道府县、市町村等各级政府和部门的职能，规范了针对不同主体的灾害预防、事前对策、事中应对、灾害恢复全流程。德国特别注重对应急预案进行演练。例如，从2005年起，德国每两年针对重大突发事件情景开展一次全国范围内的应急演练，演练从策划到实施需要动员几乎所有的相关联邦政府部门和州政府。经过精心设计的大规模停电、大型国际活动遭受恐怖袭击以及大规模流行病传播等情景，在其后德国和欧美国家几乎被重现，其针对性和实用性可见一斑。

应急预案中的突出问题
　　当前，进一步加强应急预案的效用建设已为成各级政府和社会各界共识。但在实践过程中，尚存在诸多问题和障碍，主要表现为预案体系缺乏系统性、定位不准确、缺乏动态更新等突出问题。
　　应急预案的系统性不足。当前，各级政府在应急预案顶层设计和规划方面缺乏系统性，综合预案、专项预案和部门预案未形成一个有机整体。一旦面临非常规或复合型突发事件时，这种结构性缺陷就会凸显出来。综合预案中对跨部门、跨区域、跨灾种的复合型灾害缺乏整体统筹和衔接。预案中原则性规定多，具体支撑内容少，特别是对跨部门之间的协同联动机制、多灾种复合型突发事件的联合应对等内容，缺乏具体规定和处置规则。同时，各类专项预案的编制仍未摆脱“一事一议”的传统思维，往往囿于突发事件的细枝末节，就事论事，预案难以进行扩展和衔接。此外，再加上部门预案主要是根据主体责任而非使用功能进行编制，一旦超出部门职责或者能力范围往往一笔带过，导致预案一出部门管辖范围就无效的窘境。
　　应急预案功能定位不够准确。由于我国应急预案体系建设主要是靠“自上而下推动”，下级抄上级、上下一般粗，导致大量的基层部门应急预案出现内容空洞化、针对性不高、程序不实用等突出问题，在很大程度上妨碍了应急预案功能的发挥。同时，由于我国应急预案体系建设“预案先于法律”的实际特点，再加上纵向条状管理的行政管理特点，很多总体预案实质上成为近似于法规和规章性质的规范性文件，导致很多总体预案“一直被遵循，从未启动过”。
　　应急预案动态更新滞后。与法律法规相对稳定不同，应急预案最大的特点就在于它对最新事态的适应性，这也体现了预案的实用性和可操作性。从对美国、日本等国家的分析中可见，根据突发事件应急管理的最新实践对预案体系进行动态完善和更新，是发达国家应急预案管理的一大突出特点。受到国内应急文化的影响，很多政府部门在突发事件处置完成之后，往往不愿意事后再进行总结，或者总结时经验说得多，教训谈得少，造成应急预案难以适应新情况和新变化。

完善应急预案的途径
　　针对上述片面认识和存在问题，为提高应急预案的实用性和时效性，未来需从以下几个方面着手，进一步完善现有应急预案体系。
　　进一步强化我国应急预案体系建设的顶层设计。国际上通常把应急预案分为战略级预案、行动级预案、战术级预案、现场行动方案四大类，各类预案在定位、目标、程序和内容上差别较大。我国虽然已建立了从中央到地方、从政府到社会，包括总体预案、专项预案、部门预案和单位预案在内的预案体系，但严格意义上的战略级预案尚未建立，作为其顶层指导的总体应急战略、应急管理规划等配套体系建设还存在缺失。当前应急预案作为准法规的历史使命业已完成，未来应打破“一案三制”中“一案在前”的传统认识，从宏观层面系统加以谋划，尽快出台国家层面的应急战略和规划，并配套以预案体系建设的细化要求，使应急预案回归其作为法律法规补充、作为各级政府行动指导的定位。
　　进一步明确各级各类应急预案的功能定位。现阶段，应突出预案的功能导向。一方面，加强对国家级预案的修订完善工作。重点理顺跨灾种复合型突发事件和需要不同区域、不同部门协同应对的非常规突发事件的联合应对工作程序。在预案中突出应急准备工作的重要性，打破应急预案编制重事后处置、轻事前准备的狭隘思维，使预案的功能覆盖应急管理的全流程。另一方面，针对现场行动方案与行动级预案、战术级预案缺乏严格区分，造成很多预案似是而非、定位不清的情况，应积极借鉴国际通行做法，将现场行动方案作为未来应急预案体系完善的重要载体，推动应急预案体系的立体化建设。
　　进一步推动应急预案编制及管理工作的规范化和标准化。对各级应急预案中的通用任务和通用模块，美国等发达国家已建立起一套较为完善的标准化编制模板，其目的是通过规范各级预案的术语、流程、指挥、组织等要素，最大限度地提升预案模块的可移植性，最大限度地降低对个人的依赖性。可借鉴美国做法，通过附件的形式（如交通预案、通讯预案、公用设施和公共工程预案等应急职责分工附件，财务管理预案、后勤管理预案、志愿者和捐赠管理预案等支持预案附件，以及各种灾种应急反应预案附件），对基本预案加以扩展。这样既可保持预案的通用性，又能确保不同级别预案的个性化要求。
　　建立应急预案动态更新机制。不能实现动态更新，或者预案更新滞后，已成为制约我国应急预案发挥作用的一个重要因素。今后可重点考虑建立三方面的动态更新机制：一是重大事件驱动的应急预案更新机制。美国在“9·11”事件调查报告中提出了“后见之明”的概念，欧盟也提倡要“反复讲故事，否则故事将会重演”的理念。发达国家的实践充分说明，重大事件往往是推动应急预案体系更新甚至是应急管理理念发展的重要动力。二是变更管理驱动的应急预案更新机制。上海外滩踩踏事件调查报告中提出了“变更管理”的概念，这提示我们，当出现应急管理组织体系发生重大变动、物理环境或人文环境发生重大变化等情况时，应及时启动对现有应急预案体系的重新检视，对预案中可能不适应的部分及时进行修订补充和完善。三是预案演练驱动的应急预案更新机制。通过加强预案演练不断找出预案中存在的问题并及时建议改进是当前国际应急管理实务中的惯常做法。今后应着力改变“演多练少”的做法，重点通过演练检验预案的实效，并及时对预案加以改进。