政府购买公共服务的边界

  当前，我国政府对官员政绩的评价还存在民众评价缺失的问题，由此引发的问题常常体现为：官员的工作主动性不够、责任担当意识不强、工作“等靠”思想严重、工作创新内驱力不足等。政府购买公共服务作为一项新举措实际上可能面临被搁置或者推进不力的风险。笔者认为，在借鉴现有的政府购买公共服务边界设定模式以及我国学界研究成果的基础上，结合我国的国情考虑，我国政府购买公共服务边界的立法应该严格遵循法律保留原则、最低限度保障原则、服务供给均等化原则和渐进性原则。
　　法律保留原则，涉及立法角度界定购买范围大小的问题，就此需要解决两方面问题：一是法律规定要购买的，政府必须购买；二是法律规定不能购买的，政府不得购买。这也就说，国家在立法时要明确规定某些涉及政府本质性职能的公共服务，必须由政府亲自履行，而不能向承接主体购买。按照行政学原理，政府购买公共服务属于非强制行政，政府可以根据实际需要采取较为灵活和主动的行为模式，但是由于民众对公共服务的依赖，因此在立法时采取法律保留就很有必要。需要强调的是，政府本质性职能是个价值判断的概念，从国家主权角度看，只要涉及国家主权的都是政府本质性职能；从市场的角度看，只要市场或社会不能提供的公共服务都是政府的本质性职能。根据我国现实情况，国防、外交、立法、司法、刑事侦查、核能、情报以及政府内部管理等都属于政府本质性职能。
　　最低限度保障原则，即立法规定政府购买的公共服务，必须保障民众的最低限度的要求。随着人类社会的不断进步，民众对公共服务质和量会提出越来越高的要求。但是，政府购买公共服务的能力却受制于社会发展程度和水平，特别是受制于财政支付能力。因此，民众的需求和政府供给能力之间必然会产生矛盾。公共服务常常有很强的地域性和阶段性，不同时期不同国家地区的民众急需的公共服务，往往是不同的。因此，政府必须坚持购买民众最低限度需要的公共服务。
　　服务供给均等化原则，是指立法规定所有享有同样权利的民众都能平等享受政府购买的公共服务，即全体民众享有公共服务的机会均等、受益大体相等, 同时具有较大自由选择权。如果说最低限度保障原则保障的是民众基本的生存权，那么服务供给均等化则是保障全体公民在生存基础上能够享有平等的发展和提高的服务。实施公共服务均等化，可以有效地缩小城乡在享受公共服务方面的差距，并且缓解社会矛盾。但是，由于受国家财政制约以及政府绩效考核指标的影响，我国政府购买的公共服务在城乡之间、不同群体之间仍然需要得到政府进一步重视和公平对待。同时，法律必须保障民众享有均等的公共服务。
　　渐进性原则是指立法机关在立法时要本着实事求是、先易后难的原则设定特定时期政府购买的公共服务。由于我国各地情况各异，国家很难同步推进，立法只能采取先易后难的做法，稳步推进政府购买公共服务。从目前来看，在环卫保洁、园林绿化、道路维护、医疗卫生、养老、文化娱乐、公民权益维护、就业培训、就业指导和服务、社区服务等市场化程度较高且争议不大的领域可以全面推开，其他领域则视情推进。
　　综上，笔者认为，我国在具体立法时可以按三个层次来界定政府公共服务的边界，即禁止性购买、强制性购买和裁量性购买。政府购买公共服务的边界问题，既是理论问题，也是实践问题。中外学界一直对其展开积极探讨，并且形成多种观点。这种状况，显示了政府购买公共服务的边界的复杂性，这种复杂性既源于人们对公共服务内涵和政府职能的不同理论认识，也根源于不同的政府治理和经济理论，还根源于特定国家特定时期实际财政状况和民情。尽管如此，这并不意味着界定政府购买公共服务边界毫无规律可循，这里的关键在于，政府需要切实紧密结合国情政情和社情民意，正确恰当界定购买公共服务的边界。而政府购买公共服务作为我国深化政府和社会治理改革、建设服务型政府的重要路径，应以民众所需为导向、以社会经济发展水平为支撑，找准切入点，积极稳妥推进。