完善制度杜绝诉讼“主客场”

     党的十八届四中全会提出了探索设立跨行政区划的人民法院、检察院的重要举措。跨行政区划的人民法院、检察院办理跨地区案件，可以更为有效地排除地方保护主义对审判工作的干扰，维护司法权威，保证司法公正。


随着经济社会发展，跨区域的经济社会流动日益频繁，地方法院受理的民商事案件、行政诉讼案件及检察机关查办的职务犯罪案件飞速增长，其中跨行政区划的案件越来越多，涉案金额越来越大，许多案件案情重大复杂、社会影响广泛。由于地方保护主义、地方错综复杂的人情关系等因素影响，有的地方党政机关或领导干部利用手中职权和关系插手案件审理，导致诉讼出现“主客场”、案件审理程序被人为干扰等司法不公现象。这不仅严重影响了当事人合法权益的保护，而且妨碍了法院、检察院依法独立行使审判权，损害了国家法制的统一，引起了人民群众的不满。为解决这一突出问题，必须优化司法职权配置，对法院、检察院的设置进行科学合理的调整。党的十八届四中全会提出了探索设立跨行政区划的人民法院、检察院的重要举措。跨行政区划的人民法院、检察院办理跨地区案件，可以更为有效地排除地方保护主义对审判工作的干扰，维护司法权威，保证司法公正。
　　另外，设立跨行政区划的法院、检察院，也有利于合理配置司法资源，确保人民群众方便、经济地参与司法活动。我国地域辽阔，人口分布、经济发展很不平衡。实践证明，法院、检察院按照行政区划设立，存在部分司法机关办理案件数量多寡悬殊、司法资源配置不合理等问题。设立跨行政区划人民法院、检察院，可以按照方便当事人诉讼，合理配置司法资源的原则建立与行政区划适当分离的司法管辖制度。

实现路径
　　从当前阶段看，这项改革仍然处于试点、探索阶段，主要是通过以下途径实现的。
　　首先是改造已有的铁路运输法院。通过调整、补充审判人员，建立新的跨行政区划法院，管辖部分跨行政区划的案件。2014年12月28日，全国首个跨行政区划法院——上海市第三中级人民法院正式成立。该院依托原有的上海铁路运输法院设立，主要职责范围是在原有管辖案件基础上，跨行政区划管辖部分行政诉讼案件及其他重大案件。同年12月30日，北京市第四中级人民法院和北京市人民检察院第四分院分别依托北京铁路运输中级人民法院和北京市人民检察院铁路运输分院设立。在继续保留北京铁路运输中级人民法院和北京市人民检察院铁路运输分院原名称的基础上，分别加挂北京市四中院和北京市检四分院的牌子，组建北京市跨行政区划的人民法院和人民检察院。相比较北京市其他三个中级法院和市检察院分院，内设机构明显减少。对北京铁路运输法院、天津铁路运输法院、石家庄铁路运输法院第一审裁判的上诉，由北京市第四中级人民法院受理。
　　其次是设立专门的知识产权法院。在北京、上海、广州设立的知识产权法院，都是跨行政区划的专门法院，对各类专利以及植物新品种、集成电路布图设计、技术秘密等知识产权民事和行政案件实行跨行政区划管辖。特别是在直辖市设立的知识产权法院，均由市一级的人民代表大会及其常委会产生，受其监督对其负责，在一定程度上有利于摆脱地方干预。
　　再次是设立巡回法庭。2014年10月，十八届四中全会提出，优化司法职权配置，最高人民法院设立巡回法庭。最高人民法院第一巡回法庭2015年1月28日在广东省深圳市挂牌，巡回区为广东、广西、海南三省区。第二巡回法庭2015年1月31日在辽宁省沈阳市挂牌，巡回区为辽宁、吉林、黑龙江三省区。最高人民法院巡回法庭的设立着眼于依法及时公正审理跨行政区域重大行政和民商事等案件，推动审判工作重心下移、就地解决纠纷、方便当事人诉讼。
　　由于这项司法改革处于先验先试阶段，受制于各方面因素，改革呈现局部性、阶段性的特点。一是改革范围基本是限制于某省市辖区内，由于跨行政区划的范围较窄，试点方案难以窥探如何打破省一级的地方保护主义藩篱。二是试点集中于个别专门法院、检察院，数量极为有限，办理的案件基本为中级法院、检察院管辖的案件，试点方案还需理顺地方三级法院、检察院的衔接问题。三是最高人民法院设立的巡回法庭，其主要功能是方便地方当事人诉讼，办理的本来就是最高人民法院管辖的案件，不是真正意义上的跨行政区划管辖案件。但是，上述法院、检察院的产生程序、职权、管辖以及管理模式，具有重要的开创意义，为下一步设立跨区划人民法院、检察院积累了经验，提供了借鉴。

改革前瞻
　　当前，设立跨行政区划的人民法院、检察院的方向已经明确，改革的试点也在逐步铺开，下一步改革应朝着全面深入方向展开。
　　首先，修改人民法院、检察院组织法，解决法律依据问题。这项改革在时机成熟时，首先要解决相关的法律依据、设立程序、管理保障、法律监督等问题。宪法规定，人民法院、检察院由人民代表大会产生，受人民代表大会监督，并对其负责。设立跨行政区划的人民法院、检察院，也必须符合这一宪法原则。但设立跨行政区划的人民法院、检察院，必然面临法院、检察院如何产生、法官如何任免、人财物保障、法律监督等现实法律问题。法院、检察院组织法为适应不断推进的司法改革，应当抓紧时间修订。
　　其次，跨行政区划要建立全国范围内的跨省法院和检察院。目前，我国地方人民法院、检察院对应三级政府设置，对审判权、检察权的干扰，在市县一级存在，在省与省之间同样存在，可能情形更为复杂、严重。因此，随着改革的深入推进，下一步“跨行政区划”不能仅限于市县级，应当在全国范围内建立跨省级行政区划的法院和检察院。
　　再次，设立跨行政区划的人民法院、检察院，要从法、检工作的特点出发，根据实际需要分别设立。由于案件特点、受理数量的关系，法院根据工作需要，已经在全国范围内按照片区设置了海事法院、军事法院和三个知识产权法院，今后还可能逐步设置行政法院等专门法院。但检察院的设置有其自身特点和需求，未必需要与法院一一对应，实践中可以考虑设置跨行政区划范围更为灵活的检察院，统合一定片区对专门法院的诉讼活动履行法律监督职责。
　　复次，进一步推进最高人民法院巡回法庭设立，深入调整管辖职能和范围。目前最高法院设立的巡回法庭，仍然是最高法院的组成部分，是最高法院派出的常设审判机构，巡回法庭作出的判决、裁定和决定，是最高法的判决、裁定和决定。其管辖的案件范围，虽然主要是跨行政区划的案件，但本来就是最高法院管辖范围内的案件。将来，对一些跨行政区划的重要案件、特殊领域案件交给跨省级行政区划的法院、检察院来办理，二者如何协调成为需要探讨的问题。可以考虑进一步明确最高法院本部职责和定位，最高人民法院仅审理对统一法律适用有重大指导意义的案件。巡回法庭降格为下一级法院，受理跨省级行政区划的重要案件、特殊领域案件。
　　最后，在新的改革方案出台前，为避免为今后改革设置障碍，增加成本，不能再随意增加或撤改现有司法组织机构，应顺应改革方向，面向未来统筹安排。同时，改革是一项系统工程，“跨行政区划”虽然主要针对打破地方干预而来，但改革的同时，应当通盘考虑方便当事人诉讼、合理配置司法资源、稳定司法工作人员队伍等问题。