民国监察院之浮沉

1949年春天，南京城内草长莺飞，但是人心惶惶，国民党政府正在筹划前往台湾。民国草书大家、一代大儒于右任想必也在收拾行囊，他或许无法想到，此后十五年，他依旧在政府内做事，直到终老。于右任去世时几无任何财产，正应了他赠蒋经国的那句“计利当计天下利，求名应求万年名”。于右任虽然收获了书法家的盛名，但对于监察院长经历而言，却是愤懑积郁更多些。这样的个人荣辱，与监察院的沉浮密切相关，更是近代中国探索治国道路的艰难见证。
　　在官僚系统内建立监察机构的做法由来已久，早在秦代，最高监察机构御史府下垂直设立监察机构，从御史大夫到御史中丞、侍御史、监察史等有各级监察官员。监察制度到汉代发展为独立成形的体系，至三国两晋南北朝发展停滞，到唐代进入鼎盛，御史台为最高监察机构，下又设台院、殿院和查院，三院分立；监察馆称为御史，从中央到地方官员均受之监督。宋元明又有很大程度的发展完善。清代基本传承了前朝的体系和做法。监察制度在封建王朝作为皇权下监督控制中央地方大小官僚有效的途径之一，既因垂直体系，监察系统与行政系统分立而得以施行监督，也因监察官的权力大地位高，可以在官僚系统中行使权力施加影响。在长达两千年的古代中国，皇权与官僚系统既是互相依存的关系，也存在矛盾对立，皇权通过监察制度对官僚系统施加相当有效的控制，虽然随着朝代更迭，时有崩陷坍塌，也还是发挥了极大作用。也正因此，孙中山领导辛亥革命成功建立中华民国始，就在西方三权分立学说基础上，结合中国千年历史，提出增加两权，扩充为五权的思想，即行政权、立法权、司法权、监察权和考试权，此五权乃治权，而行政权由国民大会行使，政权和治权分离。在五权分立的思想基础上创设宪法，即五权宪法。孙中山认为在“共和政治”保留中国“两大优良制度”，将“创立各国至今所未有的政治学说，创建破天荒的政体，以使各机关能充分发挥它们的效能”，从而设立行政院、立法院、司法院、监察院、考试院。特别是监察院，孙中山无疑对之有很高的期望，认为这正是五权宪法超越西方三权分立的独特之处，“如我中国，本历史习惯弹劾鼎立为五权之监察院，代表人民国家之正气，此数千年制度可为世界进化之先觉”。
　　1928年《国民政府组织法》规定：监察院设院长、副院长各1人，院长因故不能执行职务时，由副院长代理；监察院设监察委员19至29人，由监察院院长提请国民政府主席依法任免；监察院会议由监察委员组成，监察院院长为会议主席；监察委员不得兼任其他公职，监察院关于主管事项须提出议案于立法院。国民党中央执行委员会常务委员会选任蔡元培为监察院院长，但蔡元培并未到任，后又选举赵戴文，也未到任。1929年国民党政府立南京为首都，转年国民政府设立各个部门，包括行政院、立法院、司法院、考试院和审计院，于右任担任审计院院长。1936年于右任当选监察院院长，同年12月，监察院正式成立，包括监察员23人，行使弹劾权、纠举权和审计权。1934年国民政府将全国划分为16个监察区，每区设1个监察使署，置监察使1人，由监察院监察委员兼任，巡回监察本区行政。1945年抗日战争胜利后，国民政府开始“行宪”，推进宪法的实施，军队国家化、解除党禁报禁等。1948年3月在南京举行行宪国民大会，5月蒋介石、李宗仁就任总统、副总统，于右任再任监察院院长，在监察院设立10个委员会。监察院还传承了古代御史分巡的做法，将各地监察使署改为监察委员行署，监察使改为监察委员，代表中央政府行使监察权，可以进行视察、调查、弹劾、纠举、建议等等。国民政府对监察制度给予充足支持，在监察人员任命、监察委员的人身和言论保障、监察权行使上都有保障，并规定监察事轮换、回避等制度，监察人员数量更是扩大到200多人。虽然监察体系日趋完备，法律规范完备，人员也看似精良，但没有实权，变为议事机构，未能发挥应有的作用。
　　乱世重典，抗战后期，内忧外患，政局动荡，政府涣散，官僚腐败，呼吁加强监察院监督的声音此起彼伏。孙中山评价民国前期腐败比清末严重，后人又认为民国晚期腐败甚于前期。特别是国民党高层的腐败到了天怨民愤的程度，比如孔祥熙在任中央银行总裁及财政部长和吕咸任国库局局长期间私分美金公债，黄炎培、傅斯年等参政员在国民参政会上提出质问案，于右任作为监察院院长也提出弹劾案，结果最终也只是孔吕二人辞去职务。此后，行政院院长宋子文、中央银行总裁贝祖贻决定通过抛售黄金来吸收社会上过量流通的法币，却被金融机关和党政军各机关大量买进，使得黄金价格暴涨，经济陷入崩溃，监察院则提出弹劾，最终也以二人辞职了事。如何惩治腐败，挽救岌岌可危的国民党政府，谢瀛洲的《澄清吏治平议》和李思桢的《铲除贪污问题》都提出应当扩大监察院的权力，使其能够更加强有力地监督官员。但是由于国民党政权趋于倒台，各种关系盘根错节、争权夺利愈加激烈，官员深感朝不保夕，纵使冒着天大的风险也要贪污，形成大小官吏俱贪的景象，即使再强有力的监察官也无法刹住即将倒台的国民党政府这辆车。若不建立民主政体，政府首脑的权力不受限制，国民党一党专政，监察院若摆脱不了封建社会为皇权保驾护航的功能，则其只能是有限度的查处腐败、惩治官吏，无法成为现代社会独立的对官员进行全面有效监督的机构。所以学者有评价，“监察可谓监不胜监，察不胜察”，蔡元培也曾说，“监察制度在民主国家中发挥过相当作用，可是在豺狼当道安问狐狸的局面下，有什么可为的呢？”