提升应急救援效率需要协调联动

政府管理从大的方面说，可以分为常态管理和应急管理。而常态管理很显然是在常规状态下的管理，这种管理往往会基于政府所承担的职能进行专业化的分工，并在专业化分工的基础上组建不同的部门，再由这些部门根据法律的授权按照既定的规则、制度和程序来进行管理。而应急管理顾名思义就是政府面对突发性的公共事件而启动的紧急管理，由于突发事件的发生不会自动基于部门分工而只发生在一个部门的管辖范围之内，因此突发事件的应急救援也更多表现为一种多部门联合救援模式，特别是一些比较大的突发事件，更是需要协调某一区域内几乎所有的应急救援力量，甚至包括那些不属于本区域属地政府管理的垂管单位的应急救援力量。这些应急力量在常态管理下，是分属于不同的部门和单位的，而且很可能相互并没有隶属关系，那么当这些常态管理下分属于不同的、相互没有隶属关系的部门和单位的应急力量需要同时动员起来应对同一个突发公共事件的时候，由谁来负责协调和指挥呢？这就要靠应急管理中科学高效的协调联动机制。
　　由于我国应急管理体制和机制的探索相对较晚，应该说科学高效的协调联动机制至今并没有真正建立起来，实际上我国应急管理中的协调联动并没有固定的机制，更多是靠更高阶位领导者的临时授权而实现的。即突发事件发生后，现场各种救援力量的协调联动需要更高阶位的领导到达现场之后所进行的临时性授权来实现。这种联动模式很显然属于一事一议式的联动模式，往往会延误高效联动应急的时机。以2011年发生在浙江温州境内的“7·23”甬温线特大动车追尾事故的应急救援为例，可观察到我们目前是如何对各应急救援力量进行协调联动的。
　　2011年7月23日20时30分05秒，甬温线浙江省温州市境内，由北京南站开往福州站的D301次列车，与杭州站开往福州南站的D3115次列车发生动车组列车追尾事故。事故造成D3115次列车第15、16节车厢脱轨，D301次列车第1至5节车厢脱轨，其中第2、3节车厢坠落桥下，第4节车厢悬空垂靠在高架桥上。事故发生40秒之后，即20时30分45秒，温州市公安局就接到了村民的报警电话，接报后温州市公安局立即向上级公安机关和温州市委、市政府报告，同时向温州军分区和市公安消防支队、武警支队、卫生局、电力公司等部门（单位）通报了情况，并向市公安消防、特警、交警支队及鹿城、瓯海公安分局发出紧急救援警令。随后这些救援力量迅速赶赴事故现场，20时33分，距事发地最近的黄龙派出所民警即到达现场，之后其他救援力量也陆续到达。
　　从上述时间节点来看，就此次突发事件的应急反应和救援来说，温州方面的反应是及时、迅速而有效的。但由于这些救援力量在常态管理下是分属于不同的部门和单位的，这些单位和部门之间并没有隶属关系。因此，这些陆续到达现场的应急救援力量只能是各自为战，没有实现有效整合和联动，救援中的重复救援、无序救援也就不可避免。直至21时左右，温州市委、市政府主要负责人到达现场之后，他们才根据到达现场的应急救援力量情况，决定成立以消防部队为主力的温州市“7·23”事故现场救援指挥部，统一由消防指挥协调现场人员搜救工作。得到授权之后，现场指挥部立即对救援力量进行了明确分工：由派出所民警负责第一道防线，在最外围对现场群众进行疏散，对围观群众进行劝离；由交警负责第二道防线，对现场周边交通实行管制，迅速打通事故现场到外围的绿色通道，确保各类紧急车辆及时进入现场，同时安排600名交警第一时间进入市区各大交通要道执勤，保障伤员抢救的绿色通道畅通；由武警、军分区力量负责第三道防线，对核心现场实行隔离保护，确保现场救援有序开展。消防力量则直接负责事故现场的救援，同时他们也将现场救援分成桥下地面、竖靠车厢、高架桥面3个战斗段，以每节车厢为一个救援点，展开全面搜救，做到搜查一处、标记一处；层层推进，确保不漏一人。应该说到这个时候，现场的应急救援才真正进入了有序的应急救援状态，但很显然此时离最早的应急力量到达现场的时间已经延误了将近半个小时，而这又是多么宝贵的半个小时。
　　那么，我们怎样才能建立一种让各种平时相互没有隶属关系的应急力量，能随着突发事件的发生而自动地联动起来，共同应对某一突发事件的应急联动机制呢？笔者认为有两种模式值得我们借鉴。
　　一种模式是法国的做法。法国的应急救援联动机制的运作是靠一支装备精良、训练有素的专业性应急救援队伍——消防队来实现的。从突发事件的接报、协调其他救援力量比如卫生、警察，到现场的指挥等都是由消防力量来完成的，也就是说，在法国的各类突发公共事件中，接报最早的是消防力量，赶赴和到达现场最早的也是消防力量，负责指挥协调的还是消防力量。这是法律赋予消防的权力，因此只要是基于应急管理的需要，消防就有协调联动本区域内其他应急力量的权力，而不需要更高阶位的领导来临时授权。
　　另一种模式是美国的做法。美国是将突发事件先进行较为详细的分类，比如联邦应急总署在其《美国联邦政府应急反应计划》中就列出包括交通、通讯、公共工程、火灾等12种类别的突发事件，针对每种突发事件的应急救援都明确指定了一个牵头部门和众多的协助部门，这样一旦这类突发事件爆发，其牵头部门就可以在无需请求更高阶位的部门或领导授权的前提下，直接对那些协助部门发出协调命令，所有协助部门也就有责任和义务服从牵头部门的协调指令。以交通事故类突发事件为例，其牵头部门就是交通部，而协助部门则包括农业部、国防部、财政部、国务院、联邦应急总署、总务署、田纳西河流域管理局以及邮政局8个部门。这就意味着一旦发生交通事故类突发事件，交通部门就可以根据应急救援的需要直接向并没有隶属关系的农业部等8个部门发出协助指令，而这8个部门所拥有的应急资源包括人力和财物也就可以由交通部直接调配使用。
　　无论是法国的做法还是美国的做法，其共同点都是通过事先的法律或预案规定某种联动机制，而一旦进入应急救援模式，这种联动机制就可以将常态下分散在各部门和单位的应急救援力量迅速协调联动起来，以共同应对某一突发公共事件。应该说这两种联动模式都可以打破我们目前所采用的一事一议式模式，也都不会出现应急救援初期的群龙无首和各自为战的局面，更不需要等更高阶位的领导到场并临时授权之后才会有高效而有序的救援。
　　基于我国地域广、人口多、各种突发公共事件发生的几率较高的现实，笔者认为美国的做法更有借鉴价值。而且，我们也有了一些基础，比如我们已经将突发事件分为自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全四大类，每类突发事件也大体有了相应的主管单位。但我们还需将这四大类突发公共事件再进行细化，以事故灾难类为例来看，这类突发事件其实又可以分为很多不同的类别，比如交通类、矿难类、安全生产等等，而这每一类别的应急救援特点、需要的设备、救援技巧等都有很大的差异，完全有必要进一步细化。然后，在细化的基础上，我们就可以为每类突发事件的应急救援事先指定一个合适的牵头部门和必要的协助部门，这样一旦这类突发事件发生，牵头部门的救援力量就可以名正言顺地协调和指挥各协助部门的救援力量，而不需要等更高阶位领导的临时授权，这样科学有序的应急救援在时间点上就可以大大前提，救援的质量和效果也会更好。