从权力运行角度看落实主体责任

1

近日，一则关于追究党风廉政责任主体和监督主体的通报引起社会的关注。从2014年到2015年，河南省纪委连续查处河南新乡市3名厅级领导违纪违法、涉贪数额巨大、社会影响恶劣的案件，河南省委依据党风廉政责任制规定，对党风廉政第一责任人、市委原书记李庆贵予以党内严重警告处分，免去其领导职务；对新乡市纪委通报批评，责令其作出检查，市纪委原书记王炳奇被免去职务。
　　此前，一些地方也对党风廉政责任落实不力的责任人进行过处理，如湖南、江西、福建、重庆、广东、成都等都通报过履行党风廉政建设主体责任和监督责任不力的典型案件，实施了对责任主体的追究。但河南新乡案例是从1998年推行党风廉政责任制以来，因履行党风廉政责任不到位而被明确、公开予以党纪处分的级别最高的地级市主要领导人，也是一级地方纪委作为一个“集体”而被公开通报批评、责令检查的先例。
　　对责任主体和监督主体的责任追究，可以从多个视角解读。比如，这是落实党要管党、从严治党的必然结果。推行党风廉政责任制到现在已经十几年了，某些地方、单位腐败现象“多发高发”，“窝案”频出，但对责任主体和监督主体的责任追究却鲜见。有责任却未见追究，原因很多，当然与治党管党不到位紧密相连。很多事情，“松一松”和“紧一紧”效果大不一样。从严治党，必然要求各级党委负责人承担起相应的责任。再如，这也是增强制度执行力的重要表现。制度既有引导力也有威慑力。党内制度很多，与作风和反腐败相连的制度规定就难以具体细数。有制度而不执行，从而使制度本身丧失权威性。因此，增强制度的执行力，才能使制度的威慑力凸显出来。新乡等案例不过是对已有制度的认真执行而已。
　　但是，无论从何种视角解读，都离不开两个最基本的问题：党政主要负责人权力到底有多大？权力到底如何运行才叫科学？
　　党风廉政的第一责任人是各级党委的主要领导者，特别是“一把手”。“一把手”的称谓本身就蕴含着主要领导者的权力在同级领导班子中事实上处在举足轻重的地位。由于权力较大，一个领导班子内部、一个地方或单位，其风气、选人用人等，在很大程度上都取决于主要领导者的素质。主要领导者素质高，认真执行制度，领导班子民主集中制就执行得好，风气好，选人用人相对公正，从而带动局部政治生态的清正。但反过来说，如果主要领导者素质低或素质不全面，个人说了算，再加上其他问题，就易于出现各种问题。即使主要领导本身没有违纪违法、贪腐等问题，但如果对很多问题视而不见、听而不闻，也易于导致其管辖范围内软弱涣散，为腐败和不良作风的滋生蔓延客观上留下了机会与条件。这不仅是敢不敢担当问题，从本质上讲，是放弃了对公共权力属性的坚守。
　　党的十八届三中全会提出，“规范各级党政主要领导干部职责权限，科学配置党政部门及内设机构权力和职能，明确职责定位和工作任务”。根据这一思路，第一要则就是确定各级主要领导者的权力边界。在过往的腐败案例中，腐败集中发生在领导者插手微观经济、直接或间接干预选人用人两大领域。因此，认真贯彻十八届三中全会精神，完善和健全市场体制，真正实现政府职能转换，是从源头上减少权力寻租机会，创造“不能腐”的基础条件，也是党内风气、政治生态不因第一责任人的素质、意志变化而变化的基本条件，最终让插手微观经济成为不但不可能反而要担责的事情。这就需要改革和法治建设并举。而干预选人用人、说情打招呼，是权力有无边界及如何运行问题的集中体现。在现实操作中，如何区分领导者的提名、引导与“干预”的界限？以往最被人诟病的是领导者往往以集体的名义、群众票的名义体现个人意志最后却不承担责任。尽管现在有了选人用人责任倒查的规定，但由于到目前为止被追究的绝大多数都是基层干部，对于级别较高的严重违纪违法官员的提名考察责任追究尚未见诸公开报道，其制度的公信力还有待于进一步提升。因此，在选人用人中如何体现党管干部、如何真正解决好领导者权力边界问题，依旧需要进行探索。
　　权力边界仅仅是权力运行科学化的条件之一。在实践中，主要领导者也往往感到困惑，认为自己责任大，很多事项都要“一票否决”，都要集体讨论集体决定，而自己手中并没有相应的权力，责大权小，等等。这也反映出多年的问题，即权责对应问题。权大责小或责大权小都不科学，也不能使责任人心服。因此，无论党委还是政府，无论个人还是职能部门内设机构，依据权责对应原则，在赋予权力的同时有法律或党内制度界定清楚责任，依据民主集中制原则，应该集体承担的责任集体负责（新乡纪委被集体批评、检查的意义之一），并依据责任倒查的程序，分清领导班子内部各自的责任。
　　当然，权力边界也好，权责对应也好，还需要使权力运作过程公开透明才能得到有效监督。权力运作过程如果不公开不透明，即使是良好的动机，也会给暗箱操作留下必要的空间和公众质疑的余地。即使是党委领导下的选人用人，离开了公开透明，就给说情、打招呼、递条子留下了操作机会，更给选人用人的公正性带来疑问。世上没有十全十美的制度，恰恰是公开透明背景下的群众监督、社会监督，可以弥补现行体制下权力运行机制不健全所带来的弱点。这虽不是解决党风廉政问题的充分条件，但至少是必要条件，是解决以“一把手”素质决定局部政治生态风气的必要条件。