重大风险治理既要“瞻前”更要“顾后”

从青岛“11·22”中石化东黄输油管道泄漏爆炸到天津港“8·12”瑞海公司危险品仓库火灾爆炸，近年来接二连三发生的重特大事故，都反映出前期我们在城市功能布局规划、重大危险源企业选址评估、城市管网管线排布等诸多方面存在着历史欠账。可以想见，这样的遗留问题绝非个案，全国很多城市均存在类似情况。随着城镇化发展和城市扩张进程的加快，诸如此类危化品企业与居民区、学校等人员密集场所毗邻甚至交错，化工管道与市政、交通管网交织等问题所带来的安全隐患将集中凸显。如何在今后的城市重大风险治理及事故预防工作中如何处理这些“历史遗留因素”，是各地政府面临的一大考题。
　　归纳而言，这些遗留下来的问题主要集中在以下几个方面。
　　城市建设规划和重大项目选址等缺乏统筹协调和顶层设计。规划混乱导致很多地方“后建与先建”矛盾突出，安全隐患不但未能规避甚至出现叠加。长期以来，一些地方一味追求城市建设和发展速度，有关部门对重大项目建设、地下管网施工等控制性规划缺乏“一盘棋”的系统性认识，存在多头规划、多头审批，盲目施工、盲目建设；加之有关部门把关不严、不同建设单位间缺乏沟通和协作，客观上造成了部分城市重大安全隐患长期存在。追根溯源，这与当地政府在以往经济社会发展过程中顶层设计的缺位不无关系，例如，在前期住房、道路、学校等重要基础设施设计阶段缺乏系统性的科学规划，城乡规划、住建、安监、环保等部门之间缺乏关键信息共享和有效沟通，安全监管、安评及环评流于形式等。
　　以往法律法规存在模糊地带，部门间的审批和监管等职责界限不够明晰。长期以来，由于我国的公共安全治理体系是以行业和部门管理作为基础，不同领域的法律法规在横向上衔接不够，不同管理主体间的职责边界不清，规划审批只重一家之言，安全监管存在死角和盲区。以危化品企业选址及其周边建设项目规划为例，在《安全生产法》修订之前，各级法律条文中并无要求地方政府制定安全生产规划并与城乡规划衔接的条文。一方面，对于危化品生产、仓储及转运企业的选址和土地利用规划，相关法律法规并未明确规定住建及规划部门参与决策和项目审批的权限；另一方面，对于危化品企业外围的住房、学校、道路等建设项目的规划，往往只局限于住建、教育、交通等主责部门内部，安监部门一般很少参与审批。
　　长期以来，对城市重大安全隐患的管理未能打破行业主导、多头分割的惯性管理模式，风险治理缺乏系统性。市政基础设施建设存在各自为政、重复建设的问题，不同项目由不同行业单位独立维护与管理；各部门往往更重视前期建设环节，而忽视后续项目维护和业务持续管理；再加上缺乏统一管理的配套机制，不同主体间缺乏主动沟通与协作，从而导致对城市重大危险源的管理能力欠缺，管理基础薄弱。风险治理的体系化建设严重滞后，城市公共风险管理存在“九龙治水”的混乱情形。如城市地下管网维护和管理，即涉及城建、交通、供水、排水、电力、热力、燃气等众多部门，“谁都在管，谁都只管一部分，结果谁都没管好”，导致很多城市甚至拿不出一张完整的地下管网分布图，对危险源的分布和管控根本无法做到全面掌握。在日常安全执法和运行监管过程中，各部门多关注自身业务范围以内的事项，对不涉及自身业务的危险源往往“见怪不怪”。出事以后各方急于撇清责任，推诿扯皮，导致应急无措、救援不力。
　　为解决城市风险治理中历史遗留问题所带来的弊端，需从体制、机制、法制等方面多管齐下，多措并举。
　　加快完善城市建设规划与公共安全规划的统筹衔接机制建设。进一步明确城市发展统筹规划的牵头部门、各主体职责以及审批程序等相关内容。制定城市土地利用、城乡建设、地下管网、地下轨道交通等各类城市基本设施建设规划，及其与安全生产、防灾减灾、风险防范等方面规划相衔接的操作程序和实施细则。推动城市整体规划与专项规划、上位规划与下位规划之间的衔接机制建设。在城市新建或改扩建规划出台过程中，充分考虑历史遗留因素，加强对现有存量风险的规避、防范和化解，从源头上避免人为制造增量风险。规划统筹衔接机制建设还应借鉴发达国家的成功做法，例如德国在城市规划方面严谨而且审慎，设有专门的空间规划局，从联邦、州到地方三级政府规划职责分工明确，同时以联邦《空间规划法》为统领，以《建筑法典》《建设利用条例》《空间规划条例》以及各州法律法规为配套，形成了一套相对完备的法律法规体系。一项规划从立意到实施需要经过政府、社会公众等各方长时间的磨合与博弈，规划注重系统性和前瞻性，对整个区域未来的工业生产、居民生活、市政基础设施建设布局及其潜在风险都会在规划中通盘考虑，规划一经通过即严格执行，甚少出现反复。
　　进一步完善相关法律法规和配套制度，从制度层面规避城市建设发展与公共安全保障之间可能出现的矛盾。当前我国《城乡规划法》中笼统规定了城乡规划要符合防灾减灾、公共卫生、公共安全的需要，但缺乏相对应的法规或细则对条文规定予以落实。《安全生产法》《防灾减灾法》《环境保护法》等相关法律中，安全生产规划、防灾减灾规划、环境保护规划等与城乡总体规划相衔接的原则性规定缺乏配套细则，导致实施起来的可操作性不强。很多地方在开展规划时往往要靠决策者的认知水平和个体经验，难免造成顾此失彼，漏洞频出。应尽快在法律制度层面将公共安全因素纳入城市总体布局规划，通过出台相关的法规、规章和技术标准，进一步规范城乡建设和基础设施建设中涉及公共安全的重大项目的立项、审批和管理流程，将牵涉部门的职责予以细化明确。同时，加快配套制度建设，明晰对城市重大危险源项目进行安评、环评及日常监管的规范化程序，理顺各部门权力边界，形成权责分明的城市重大危险源统一管理机制。
　　构建多方整合、协同参与、规范有序的城市风险治理体系。城市风险治理是一项系统性工程，需要整合各方面资源，吸纳多方共同参与。在治理的主体方面，可考虑由各地应急管理部门牵头，整合其他相关部门力量协同参与，对市域范围内的重大风险实施统一管理。同时，还要积极调动企业和社会力量在政府主导下共同参与城市风险治理。在治理的技术层面，以城市重大风险信息系统建设为切入点，结合智慧城市建设，多渠道、全方位梳理并掌握存量风险，建立城市风险数据库，各部门掌握的风险信息数据统一入库、统一管理。在治理的流程方面，完善风险定期识别、风险评估、脆弱性分析和风险缓解的各项管理制度，加强对风险的动态跟踪、监控与反馈，建立动态风险清单制度，采取统一领导与分类管理相结合的风险管控模式，强化对城市风险的快速高效缓解和控制。