以城市合作为突破口促区域一体化

我国区域一体化发展应以城市合作为突破口，尤其要关注中心城市为主体的合作。其成功的关键和重点在于，在坚持利益共享、优势互补的原则下，创新区域合作新机制，以在区域基础设施网络的规划和协调、区域内产业分工与协作、区域内经济发展的责权利竞争、跨区域管理机构的构建以及区域内经济资源的整合方面形成制度性规定或约束，促进区域协调共同发展。
　　建立区域一体化发展协调机制。党的十八届三中全会提出要建立和完善跨区域城市发展协调机制。落实这一要求，中央政府需要负责跨省域城市间合作发展的协调；省级政府负责省域内城市间合作发展的协调。具体组织形式，可以是政府领导任组长的领导小组；也可借鉴世界发达国家的经验和做法，如，美国的区域开发委员会，德国的区域联合体等。协调机构的主要任务是，逐步构建起区域规划、基础设施、环境保护、旅游资源、人口转移与社会保障等区域协同发展机制。建议在政府层面建立的“三级运作、统分结合、务实高效”的区域合作机制。其中，决策层即主要领导座谈会，主要是决定跨省市重点区域合作的方向、原则、目标与重点等重大问题；协调层即分管领导参加的地区合作与发展联席会议，基本任务是落实主要领导座谈会的部署，协调推进区域重大合作事宜；执行层包括设在相关省市发改委的专门机构，以及就重点合作项目组成专题组、就落实合作事宜而组成的城市经济合作组。在这种构架下，决策层、协调层和执行层统分结合运作，带动上下级政府、政府与企业、政府与行业协会等中介组织的统分结合。
　　编制区域合作发展规划并抓好落实。编制区域合作发展规划的目的，是弱化行政区划概念，强化城市群、经济圈、经济带的概念，统筹规划，加强区域资源整合力度和协调发展能力，解决各自为政、低层次重复建设、恶性竞争等问题。做好区域内公路、航道、港口等交通基础设施项目规划、建设的协调与衔接，推进区域大交通体系规划，做好城市间快速轨道交通网规划，促进都市圈的形成。研究提出区域电子政务信息资源和信息体系资源的共享规划，制订区域电子地图的建设方案，统一规划与协调通信网络基础设施的建设与维护工作，建立区域公共信息平台，实现信息资源共享。进一步规划和营造良好的旅游交通环境，共同推进中心城市旅游集散中心建设，联手共建大旅游圈，合作开发建设旅游基础设施、旅游度假区，共同探索跨地区旅游连锁经营。联手进行生态环境的保护与整治，规划建立区域生态建设与环境保护的合作框架，共同实施区域环境治理工程的建设，建立区域环境违法行为的联防机制等。
　　改革GDP为主的考核体制和属地原则的财税体制。中央政府应该通过有效的政策导向，鼓励城市向区域合作的方向努力，鼓励形成以中心城市为核心的区域经济体。这就需要将属地原则的财政税收制改为更为灵活的属地和异地并存的税制，将增值税为主的税收体制改为增值税与消费税并举的税制。这样有利于鼓励经济主体跨区域合作，鼓励中心城市的产业向异地发展，进而推动要素资源按市场需求实现跨区域整合。与此同时，中央政府需要拿出部分财政资金设立区域合作公共基金、一体化发展基金，用于跨域重大基础设施等项目投资，重点支持跨域合作或城市间联合的项目。
　　创新利益共享与利益补偿机制。利益共享是区域合作的起点和动力目标。合理的利益分配机制是深化区域合作的根本支撑。这就需要强化跨地区投资、产业转移等重大事项利益分享的政策安排和制度设计，推动形成依据充分、指标健全、权重得当的成果分享机制。探索合作园区利益分配模式，努力实现地区间产值、税收利润、节能减排等科学合理分割。探索建立产业跨行政区转移的利益共享机制，研究制定GDP指标分解和跨区域合作政府的绩效考核办法，研究承接产业转移项目的收益如何由合作各方分享，项目投产后产生的增值税、所得税地方留成部分，如何在合作一致的基础上按一定比例分成的具体实施办法。这些制度安排，将有利于激励输出地在承接地设立区中区、园中园，采取委托管理、投资合作等多种方式参与合作区建设，积极探索加强产业合作和共建共享基础设施的新模式。
　　以同城化带动区域一体化发展。同城化是城市化理论新的组成部分，是城市化和大城市带发展过程中的一种特殊形态。所谓同城化，是指一个城市与一个或几个城市因地域相邻，在经济和社会发展等方面客观上存在着能够融为一体的发展条件。因城市间的相互融合，城市化发展成果得以共同分享，居民对自己的属地观念逐步淡化，故把这种发展状态称之为同城化。同城化不是行政区域的“合二为一”，而是一种经济、文化和社会等方面的有机结合和相互依托，是经济社会发展到一定阶段的自然趋势。同城化也要坚持规划先从，从交通等基础设施建设起步，城市规划编制以“区域同城、产业融合、交通一体、设施共享、环境齐治”为目标，遵循“先近期后远期”“先交界后纵深”的原则，明确同城规划的行动计划，以重大基础设施的衔接规划为基础，做好城市重点交界区域的整合规划。加快建设交通等基础设施，尤其是城际铁路、市域铁路等大能力运输方式，推进综合交通网络建设，引导和支撑城市群优化布局，适当分散特大城市中心城区的功能。