战争实践倒逼美军联合作战改革

美军联合作战指挥体制改革主要改了三大块内容：成立了机构（国防部、参联会和联合司令部）、建立了指挥关系（作战指挥链和行政指挥链）、划分了职能（国防部、参联会、联合司令部、军种部）。经过近70年的三轮改革发展，美军联合作战指挥体制已日臻成熟。
　　第一轮改革是1947年到1949年，属初创阶段。美军联合作战，起始于1781年的约克敦战役。当时华盛顿率军准备攻打英军占领的濒海城市约克敦，但当时英军力量非常强大，于是华盛顿因个人交情主动联系法国军队。经过精心筹划，在华盛顿的统一指挥下，法国海军在约克敦港外与英国海军展开交战，切断英军的海上供应线和海上退路，并从海上配合大陆军的进攻。美国大陆军则从陆上围攻约克敦的英军，取得了战役胜利。约克敦战役目前被大家公认为是世界上最早的联合作战，当时的战役联合主要“靠的是战役期间指挥官个人之间的交情”。
　　到了二战期间，军事行动的全球化，盟国合作以及军种间协作的需求急剧上升，迫切要求美军的指挥结构做出改变。为此，罗斯福总统提出建立一个类似“参联会”的机构，即美英参谋长联合体，由专人负责来领导战争行动，起初只使用了几名利用业余时间工作的军官，职责仅限于负责参联会与总统间的联络，便于美英间的军事合作与协调。随着战争发展，承担起制订军事战略和指导军事行动的职责。后来，美陆军参谋长乔治·马歇尔将军提议用一个垂直的指挥机构来取代参联会，把各独立的军种统一到一名参谋长领导之下，这种架构基本上是陆军内部垂直体制的翻版。
　　战后，美军总结二战盟军联合作战指挥经验，检讨长期以来形成的美国军种至上、交相纷争、职责不清等体制弊端，创立了以国防部为主体的领导指挥体制，设立了参联会主席和联合参谋部，在战略层级上解决了作战指挥权不统一的问题，形成了现代联合作战指挥体制的雏形。但军种仍然在指挥链上，在参联会军种主导的局面也没有打破。
　　朝鲜战争中，这套指挥体系发挥了一定的效能，但军种之间的隔阂仍然比较突出。作战中，美军联合作战指挥关系复杂，各军种部对本军种既有行政领导权，又有作战指挥权，一直没有一个明确的隶属关系，造成作战指挥受多线干扰。战区指挥官除了向上对国家指挥当局负责，还要受到参联会中各军种参谋长的影响，联合作战效果不能有效发挥。美军认为，在这套体制下，各军种“很难发起可以称得上联合作战的地面行动”。这也是美军后来改革的动因之一。
　　第二轮改革是1953年到1958年，属成型阶段。这个时期，主要是从法律上，特别是制定了《1958年国防部改组法》，应艾森豪威尔的要求，“取消了各军种以前作为‘执行代理人’所享有的指挥部队的法定权威”。同时，国防部长尼尔·麦克尔罗伊指示“建立两个指挥渠道：针对已部署部队的作战渠道和针对支援任务的行政渠道”。“涉及作战指挥和部队使用时，指挥关系自总统起下至国防部长，再向下到参联会，由其负责传递命令，然后抵达联合司令部和单一军种司令部总司令。涉及军种的训练和装备时，指挥关系自总统起下至国防部长，然后到各军种部长，最后到每个作战司令部内的军种司令部。两条指挥链均汇合于军种组成司令部一级。各军种组成部队司令部负责部署于联合司令部中的本军种的部队。”
　　这次改革从根本上实现了作战指挥权与建设管理权相对分开的体制性突破。建立了总统和国防部长对作战司令部的直接指挥关系，把军种排除在作战指挥链之外。强化了国防部长和参联会主席的职权，明确了战区联合司令部在军事上的联合指挥权。但军种对作战指挥的干预问题，仍然没有从根本上得到解决。主要表现为：各军种利用他们所掌握的行政资源，在作战指挥上继续操控作战司令部下属的军种组成部队，在决策流程上干预联合参谋部的工作。这种状态一直延续了近30年，用美国学者帕利尔的话说，就是改革进入了“冬眠期”。由于这轮改革不到位，导致了后来一系列战争和军事行动上的指挥不畅，在一定程度上造成了军种拥权自重、联合机制举步维艰的局面。
　　第三轮改革是1986年至今，属于完善阶段。改革之初，光论战就历时了近5年，比美国参加二战的时间还要长，可见这场改革之复杂程度。这个时期，主要是确立了当前的联合作战指挥体制，赋予了参联会主席多个关键领域的权力，进一步强化了战区司令的权力和影响力。它彻底结束了军种干预作战指挥的局面，从法律和实际操作两个方面，实现了联合作战指挥体制改革的突破，建立起了“由国家指挥当局（总统和国防部长）到作战司令部（战区司令部和职能司令部），再到任务部队”的指挥链。由于这轮改革最为坚决，也最为彻底，基本上扫清了体制上的障碍。里根总统说，它是美国“国防体制发展史上的一座里程碑”。之后，美军对这一体制只是进行了一些微调，主要是不断完善作战司令部体系。
　　目前，美军联合作战指挥机构，主要由国家和战区两级构成。国家级联合作战指挥机构，由总统、国防部长、参联会和联合参谋部组成，主要负责指挥全球性大规模战争及核大战。参联会主席由军队的高级将领担任，是总统和国防部长的首席军事顾问，但是，没有作战指挥权。战区级联合作战指挥机构，由9大联合作战司令部构成，分为：太平洋、欧洲、北方、南方、中央、非洲6个战区司令部，再加上特种作战、战略、运输三个不受地理责任区限制、可在全球范围内行动的职能司令部。他们分别按照总统和国防部长的命令，负责指挥相关的军兵种部队实施局部战争或战役战术行动。在西太平洋等重要方向，还有常设的联合特遣部队司令部。
　　美国议员金里奇当年在推动美军改革时说：“从历史上看，各国只有在经历了大失败后才会改革军队。”美军联合作战指挥体制改革的特点，主要体现在四个方面：一是逐步建立和推进，在一系列战争中得到了检验，并逐步完善。如针对二战中美军暴露出来大量问题，推动了战后1947年到1949年的第一轮改革。针对朝鲜战争中暴露出来的问题，又推动了1953年到1958年的第二轮改革。针对越战结束后，特别是80年代初期，相继发生的一系列军事行动指挥混乱，洋相百出，国内意见沸腾，推动了1986年这场非常艰难的第三轮改革。随后，改革效果在90年的海湾战争中得到检验。以后进入不断微调、检验、微调的过程。二是通过强力推动，把分散在各军种的指挥权，转移到联合作战指挥机构，彻底剥夺了军种作战指挥权。在国家指挥当局层面，实现了政治控制与军事效率的平衡。三是作战指挥体制与建设管理体制分立，但不完全分离，呈现出了两头合、中间分的状态。两头合，即在国家指挥当局和军种组成部队层级，实行军政军令合一的体制；中间分，即在作战司令部和军种部这个中间层级，实行军政军令分开的体制。之所以采取这种体制，是因为现代条件下军队结构日益复杂，分工更加精细，作战指挥与建设管理已成为既密切相连又各具特点的两个领域，要求作战司令部专司作战，军种部专司建设，有利于实现兵权贵一、增强效益的内在要求。另外，受到美国权力制衡传统思想影响，防止权力过度集中。四是注重运用法律手段，推动和保障改革，每次改革都强调，制定和修改有关法规。三轮改革分别制定了许多法规、法案、条令条例。其中，影响最大、最具有代表性的是：1947年的《国家安全法》、1958年的《国防部改组法》、1986年的《戈德华特—尼科尔斯国防部改组法》等，均发挥了非常重要的作用。